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碳市場推遲擴(kuò)容?專家:穩(wěn)步實(shí)施碳市場擴(kuò)容,促進(jìn)行業(yè)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰

碳市場推遲擴(kuò)容?專家:穩(wěn)步實(shí)施碳市場擴(kuò)容,促進(jìn)行業(yè)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰
發(fā)布時(shí)間:2022-06-13 來源:碳達(dá)峰
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據(jù)悉,在全國范圍內(nèi)推開碳市場,部分管理規(guī)定還有待細(xì)化。據(jù)媒體報(bào)道,相關(guān)部門正在上報(bào)方案。


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全國碳市場建設(shè)起步


自首次提出碳市場概念以來,經(jīng)過10余年相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的歸納與總結(jié),全國碳排放權(quán)交易市場于2021年7月正式開啟上線交易。


電力行業(yè)是全國碳市場首批納入的行業(yè),共有2200多家重點(diǎn)排放單位(含自備電廠)被納入。電力被首批納入的主要原因包括:一是電力企業(yè)碳排放所占比例較高,排放總量約40億噸,占全國排放的40%左右,可發(fā)揮優(yōu)先示范作用;二是電力企業(yè)排放結(jié)構(gòu)的相似度高,便于碳排放核算方法的確定;三是電力企業(yè)以國有資本為主,社會(huì)責(zé)任度相對(duì)較高;四是電力/熱電企業(yè)產(chǎn)品單一,實(shí)施單位產(chǎn)品碳排放量考核制度難度較小。


電力行業(yè)作為全國碳市場啟動(dòng)初期納入的唯一行業(yè),表明了中國發(fā)電行業(yè)的發(fā)展正式步入一個(gè)統(tǒng)一的碳約束時(shí)代,也體現(xiàn)了電力行業(yè)為碳市場建立與發(fā)展中會(huì)起到排頭兵與先鋒作用。碳市場本身是一個(gè)政策導(dǎo)向型市場,現(xiàn)行的相關(guān)工作以生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》和系列管理辦法與管理規(guī)則為指導(dǎo)進(jìn)行落實(shí),全國碳市場開啟線上交易后一直處于初期摸索與實(shí)踐階段,相關(guān)條例、管理辦法與管理細(xì)則需要在碳市場發(fā)展過程中不斷深化完善。


我國碳市場建設(shè)中存在的主要問題


我們以電力行業(yè)為例,從碳排放量的計(jì)量與核算、政策規(guī)則有效性兩大方面分析我國碳市場建設(shè)中存在的主要問題。


一是碳排放量的計(jì)量與核算可靠性不足。2021年12月,生態(tài)環(huán)境部組織了31個(gè)工作組在全國各地調(diào)查管控企業(yè)的碳排放報(bào)告,結(jié)果顯示,部分企業(yè)數(shù)據(jù)存在不準(zhǔn)確的問題,主要包括:主觀數(shù)據(jù)造假、違規(guī)修改參數(shù)、統(tǒng)計(jì)方法不準(zhǔn)確等。因此,在全國碳市場第一個(gè)履約周期完成后,生態(tài)環(huán)境部于2022年3月對(duì)《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南 發(fā)電設(shè)施(2021年修訂版)》(下稱《核算方法》)進(jìn)行了修訂。修訂的目的主要在于提高碳排放數(shù)據(jù)核算準(zhǔn)確性,降低數(shù)據(jù)粗糙度。


統(tǒng)計(jì)方面,新版《核算方法》規(guī)定煤炭/柴油等化石能源消耗量采用實(shí)測值,但未詳細(xì)規(guī)定入廠煤/入爐煤實(shí)測。據(jù)筆者在多家電廠調(diào)研發(fā)現(xiàn),部分企業(yè)的能源統(tǒng)計(jì)人員對(duì)《能源統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度》掌握程度不深,存在問題主要包括:一是化石能源燃燒量數(shù)據(jù)未采用入爐煤皮帶秤測量結(jié)果;二是煤炭盤庫統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)誤差較高;三是煤炭化驗(yàn)按照批次進(jìn)行,并未定時(shí)定期化驗(yàn),未采用加權(quán)平均計(jì)算方法;四是煤炭化驗(yàn)人員資質(zhì)不足,取煤、化驗(yàn)水平不高,化驗(yàn)結(jié)果誤差較大。上述問題導(dǎo)致企業(yè)能源消費(fèi)數(shù)據(jù)結(jié)果不準(zhǔn),進(jìn)而導(dǎo)致碳排放計(jì)算結(jié)果可靠性差。


二是碳市場機(jī)制的政策有效性有待論證、檢驗(yàn)與完善。首先,根據(jù)我們的調(diào)研觀察發(fā)現(xiàn),由于各上級(jí)主管部門、工作實(shí)施部門均存在相互交叉的情況,不同主管部門得到的碳排放或能耗數(shù)據(jù)時(shí)有出現(xiàn)不一致的結(jié)果。其次,以歷史強(qiáng)度定未來配額。目前我國碳市場依據(jù)歷史產(chǎn)品生產(chǎn)量確定碳配額,即依據(jù)歷史單位產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度確定下一年度碳配額總量(公式可簡寫為:本年配額總量=上年產(chǎn)量×系數(shù)),碳配額總量及分配均圍繞碳強(qiáng)度展開,每年度動(dòng)態(tài)變化。因此,對(duì)于企業(yè)而言本年度低于碳配額的實(shí)現(xiàn)方式包括:一是在生產(chǎn)水平較小波動(dòng)下壓縮產(chǎn)量;二是保持產(chǎn)量平穩(wěn),通過技術(shù)改造提高能源利用效率,進(jìn)而降低生產(chǎn)設(shè)備的排放水平。由于我國本身為發(fā)展中國家,經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求強(qiáng)烈,采用了基于碳強(qiáng)度的減排目標(biāo),但企業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量仍受到了客觀影響。此外,當(dāng)企業(yè)降低產(chǎn)品產(chǎn)量時(shí),強(qiáng)度上升的幾率增加(電力企業(yè)更為典型),影響促進(jìn)單位產(chǎn)品碳排放量降低的政策目標(biāo)的效果。最后,特色化行業(yè)政策有待完善。繼電力之后,鋼鐵將成為下一個(gè)納入碳市場的行業(yè),在我國控制鋼鐵產(chǎn)能的背景下,如何彈性設(shè)定鋼鐵碳配額,以促進(jìn)鋼鐵技術(shù)改造升級(jí),相關(guān)政策仍需不斷論證。


我國碳市場擴(kuò)容或?qū)⑼七t?


基于碳排放數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、碳配額分配、行業(yè)差異政策等仍在不斷完善階段,多信源表明我國碳市場擴(kuò)容將推遲1~2年,預(yù)計(jì)鋼鐵、有色納入碳市場時(shí)間將推遲到2024年前后。


碳市場擴(kuò)容時(shí)間表主要受以下三方面因素影響:


第一,數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、核算方法有效性需要繼續(xù)論證。上文已提及,電力行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)可靠度仍有待提升。對(duì)于其他高耗能行業(yè),生產(chǎn)工序差異度較高,副產(chǎn)品類型與規(guī)格不一,碳排放配額的定量存在更大難度。核算機(jī)制有待成熟后再行發(fā)布,有利于碳市場的穩(wěn)定。


第二,避免自下而上法產(chǎn)生收縮性政策。如何處理好當(dāng)下與未來、安全與發(fā)展是碳市場發(fā)展中無法回避的問題。碳市場應(yīng)充分發(fā)揮資源的高效配置,避免政策的限制影響行業(yè)經(jīng)濟(jì)、大宗商品價(jià)格。在年度周期實(shí)施完成后,下一年度對(duì)碳配額的調(diào)整機(jī)制與上述因素息息相關(guān),需要充分論證。


第三,碳市場與行業(yè)碳達(dá)峰方案的協(xié)同效應(yīng)。碳市場作為達(dá)峰方案實(shí)施的重要抓手,應(yīng)重點(diǎn)以達(dá)峰方案中產(chǎn)能規(guī)劃與整合、降碳技術(shù)的應(yīng)用為參考,爭取一地一策,甚至一企一策,科學(xué)分配碳市場配額,作為達(dá)峰方案落實(shí)的關(guān)鍵支撐。


穩(wěn)步實(shí)施碳市場機(jī)制作用


穩(wěn)步實(shí)施碳市場機(jī)制作用,確保達(dá)峰。部分學(xué)者認(rèn)為達(dá)峰窗口期越來越短,碳市場的實(shí)施具有一定的緊迫性。但筆者認(rèn)為,在摸清市場作用機(jī)制前,不應(yīng)盲目實(shí)施,否則將可能出現(xiàn)兩種極端:碳配額過于寬松,失去調(diào)節(jié)企業(yè)生產(chǎn)價(jià)值的真實(shí)目的;或是碳配額過于緊張,影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)行。適度緊張的碳配額才有利于生產(chǎn)資料的合理分配,不僅是要促進(jìn)行業(yè)碳達(dá)峰,更要實(shí)現(xiàn)“真達(dá)峰”,避免達(dá)峰后一段時(shí)間,行業(yè)碳排放總量再次上升。因此,在時(shí)間窗口緊張的前提下,更應(yīng)穩(wěn)步實(shí)施擴(kuò)容,才能保障行業(yè)穩(wěn)步達(dá)峰、真達(dá)峰。


避免企業(yè)搶占碳排放配額基數(shù),合理分配額度。在擴(kuò)容尚未實(shí)施的空白期,企業(yè)僅受到一些地方能耗“雙控”制度的管控,但由于各能源品種碳排放能力不同,無法對(duì)企業(yè)真實(shí)碳排放意愿做出有效約束。出于提高納入碳市場元年所獲配額的意圖,部分企業(yè)或?qū)?duì)生產(chǎn)方式進(jìn)行調(diào)整。在此期間,應(yīng)充分發(fā)揮能耗“雙控”制度的靈活機(jī)制,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)碳市場調(diào)查工作與初始總量分配機(jī)制的實(shí)施。


相關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)


世界主要經(jīng)濟(jì)體大多已建立碳市場或規(guī)劃建立碳市場,實(shí)施碳市場的政府部門制定的政策存在較大的差異性、復(fù)雜性。區(qū)域方面,歐盟排放交易計(jì)劃(EU ETS)在所有歐盟成員國以及冰島、列支敦士登和挪威等國家運(yùn)作。同時(shí),不少城市級(jí)的碳市場也正在運(yùn)行,例如在日本東京、美國加州等地。尤其是美國與加拿大,不同州市采用了不同的碳市場政策。


目前,新西蘭碳市場涵蓋行業(yè)最廣,包括工業(yè)、電力、交通、建筑、國內(nèi)航空、林業(yè)、廢棄物等主要碳排放行業(yè)。其次為韓國,納入了工業(yè)、電力、國內(nèi)航空、廢棄物等。加拿大與美國部分州市納入了工業(yè)、電力、交通、建筑。以德國為代表的歐洲則納入了建筑、交通、電力、工業(yè)等行業(yè)。


歐盟采用自上而下配額法。歐盟于2005年啟動(dòng)碳排放交易體系(EU ETS),采取的是自下而上到實(shí)施總量控制,并逐漸降低總量的方式確定配額總量。


我國碳市場擴(kuò)容推遲的一大挑戰(zhàn)是高耗能行業(yè)自下而上法確定配額存在較大難度,可借鑒采取歐盟自上而下配額法,并與強(qiáng)度彈性考核機(jī)制相結(jié)合,可避免配額供給過剩問題。全國碳排放交易體系可從國家層面實(shí)施總量控制,基于各地區(qū)、各行業(yè)的歷史排放量,統(tǒng)一制定配額總量,再分配給各省市,并應(yīng)用適度收緊原則縮減配額總量。


新西蘭、美國以立法支持碳市場改革。2020年新西蘭完成了全面的立法改革,為2021~2025年的碳市場實(shí)施奠定了基礎(chǔ),并使其契合該國新制定的2050年前實(shí)現(xiàn)凈零排放的目標(biāo)。與之類似,美國加利福尼亞州頒布了《關(guān)于加州碳市場立法的修正案》,于2021年1月生效。這些修正案包括調(diào)整配額價(jià)格控制機(jī)制、減少抵消信用的使用額度,以及在2030年之前更大幅度地降低總量。我國碳市場面臨的阻礙可通過頒布相關(guān)法律法規(guī)予以緩解。


泰國建立監(jiān)測報(bào)告核查體系。泰國面臨與我國相似的碳排放數(shù)據(jù)問題。目前,泰國針對(duì)更多的行業(yè)建立了監(jiān)測報(bào)告核查體系,與審計(jì)機(jī)制類似,采用第三方核查,擔(dān)責(zé)的模式,對(duì)企業(yè)碳排放定期審核,但成本較高。


綜上,世界各國均面臨碳市場擴(kuò)容難的問題。部分國家采用簡化配額機(jī)制、實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的政策以降低行業(yè)門檻;部分國家采用推行立法、加強(qiáng)監(jiān)測的手段以減少政策施行的阻礙以及確保數(shù)據(jù)的可靠。對(duì)我國而言,雖然碳達(dá)峰時(shí)間窗口逐年臨近,但為了確保碳市場的有效性,充分發(fā)揮市場化機(jī)制,確保碳市場制度體系有效指導(dǎo)各行業(yè)企業(yè)穩(wěn)妥有序降碳,確保我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行,碳市場擴(kuò)容應(yīng)科學(xué)合理評(píng)估。


本文關(guān)鍵詞:碳達(dá)峰市場建設(shè) 碳達(dá)峰市場建設(shè)政策

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